上海城乡统筹发展的路径和突破口研究
发布时间: 2014-05-06 浏览次数: 46

近年来,上海围绕农业现代化、农村城市化和农民市民化,大力推进“三个集中”,城乡统筹发展的基础进一步得到夯实。但城乡“二元结构”仍然存在,城乡发展不平衡等一系列问题显露出来,并逐渐上升为上海经济社会新一轮发展的主要矛盾。“十一五”期末,郊区在社会事业、公共服务、社会保障和收入分配等方面与中心城区的差距依然十分明显。上海处在城市关系转型期,“创新驱动,转型发展”贯穿上海经济社会的全过程和各环节。协调城乡关系、“以城带乡”、“以乡促城”是上海转型时期面临着的重大战略性课题。

一、国内背景及各地实践

改革开放以来,我国经济飞速发展,在此过程中,工业化、城市化进程逐步加快,但城市化严重滞后于工业化,城乡发展不协调。农民的总体生活水平明显低于城镇居民的总体生活水平,农村教育、医疗、社会保障等社会事业发展也明显滞后,工农之间、城乡之间的收入差距存在扩大的趋势。针对我国城乡发展不协调问题,党中央提出城乡统筹发展的战略,并将“三农”建设作为城乡统筹的重要举措,把“以工促农、以城带乡”作为城乡统筹的实现途径。这些为各地的统筹城乡发展奠定了基础,也为其政策的制定指定了方向。

为响应国家号召,切实解决城乡差距,各地纷纷开展城乡统筹工作,某些地区并逐步形成了一些特色的统筹模式。

“以城带乡,城乡互动”的成都模式以重点突破、圈层状的空间扩展为途径,走大都市带动型与自下而上的农村城市化相结合的道路。而重庆“内需为主,三位一体”,组建了统筹城乡改革工作机构、选点推进改革先行先试、实施重点领域和关键环节改革创新。而珠三角形成了以发展城市经济为主要手段,通过发挥城市的经济辐射,为乡村提供市场和资金,带动乡村经济的快速发展的“城市为主导,以城带乡”模式。与此相对,苏南模式则是以发展乡村经济为手段,通过建立合适的产业体系,扶植有发展潜力的乡镇企业,使乡村经济快速发展的“乡村为主导,以内养外”模式。而特区香港通过高密度、集约型、人性化的“高密度城市发展”的新市镇计划,实现了多中心式城市体系的形成。

归纳上述省市发展经验,不难发现其城乡统筹的核心是三农问题。并以此为着力点,积极推进城乡公共服务均等化发展重视农村基础设施建设,强调农村社会事业的发展进行制度改革,推动农村社会保障体系建设发展现代农业,增加农民收入。

二、城乡统筹发展内涵

城乡统筹发展,是基于城乡二元结构性矛盾提出的发展战略。从目标上看,是要建立起城市与农村功能互补的有机统一、城乡享有平等发展权的共生循环系统,实现城乡生产力发展水平相适应,城乡产业主体的经济地位相平等,城乡政策制度相统一的城乡发展新格局。其动力来自于城乡产业的优势互补与城乡市场的相互依存;其保障来自于城乡有机统一的经济社会制度和政策。从内容上看,城乡统筹发展,应该涵盖三个维度规划布局、财政资金安排、公共资源配置。即将城乡和农村作为整体统一筹划,把城乡问题及其相互联系综合研究,统筹解决;通过体制创新,合理分配应用于城乡建设的财政资金,促进公共资源在城乡之间均衡配置,生产要素在城乡之间自由流动,城镇化和农业现代化协调发展,以最终实现城乡统筹发展。实际上统筹城乡发展,实质就是改变城乡二元结构,实现城乡一体化。

三、上海实践:成效与瓶颈

多年来,上海坚持“以城乡为整体、统筹规划”的城乡经济社会一体化模式,以郊区发展成为重要载体,利用产业集群推动区域发展,推行非均衡整体发展战略,历经工业化推动的城镇化快速发展阶段和政府主导的有序推进阶段,促进了城乡间的和谐发展,具体表现在城镇化水平稳步提高、农村经济实现又快又好发展、郊区基础建设和公共服务明显加强、农村居民收入水平进一步提高

然而,在上海经济发展过程中,其长期形成的“城乡分治”的传统观念和体制具有很强的稳定性,持续影响着其城乡协调发展的进一步推进。

一是城乡投入机制不同,城乡统筹发展支撑能力缺乏。上海城市发展重心长期在中心城区,对郊区农村的各项投入有限,包括财政、生产要素、公共服务、社会保障等。近年来,上海虽加大了对郊区农村的投入力度,但与中心城区相比、与归还历史欠账的要求相比,投入水平远远不够。

二是城乡统筹发展重城轻乡,规划理念亟须转变。市区“两级政府”的管理模式,使区级政府的行政权限受到限制,同时,区政府在对城乡统筹的观念上存在偏差,以致其在推动城乡发展中的动力难以发挥。

三是民营、乡镇经济缺失,城乡统筹发展经济基础薄弱。在其他地区的城乡统筹实践中,多是以乡村为主导,通过发展农村经济,建立合适的产业体系,扶持乡镇经济,以实现城乡统筹的目的。但上海则多是借助于行政力量、跨过郊区自身发展阶段来推动城乡统筹发展的,这使“城乡”中的“乡”的发展先天不足。

四是城乡管理体制有别,城乡统筹发展重形态、轻实质在快速推进的城市化进程当中,与中心城区相同的管理体制难以适应郊区快速发展的需要,制约了郊区农村的发展活力;与中心城区精细化管理有别的粗放管理模式难以适应郊区人口产业扩张带来的复杂形势。郊区管理仍然在很大程度上是城乡统筹发展的突出软肋。

因此,上海的城乡发展仍存在失衡现状,如城乡消费差距呈持续扩大趋势、城乡教育和卫生资源统筹发展不均衡、各郊区县间发展不平衡

四、未来统筹:路径与突破口

为进一步推动上海的城乡统筹发展,课题组认为应以科学发展为主题,紧紧围绕“创新驱动、转型发展”,把改革创新作为率先转变经济发展方式的强大动力,加强顶层设计,坚持问题导向、需求导向、项目导向,以更大决心和勇气全面推进城乡统筹各领域改革。远期目标是郊区整体发展达到中心城区的平均水平,实现上海市级统筹,形成与上海建设国际化大都市要求相适应的城乡联动、统筹协调的一体化发展格局。近期目标是基本形成城乡一体的规划建设体系、城乡统筹的自由市场机制、城乡一体的公共资源共享机制和基本统筹和有差别统筹相结合的统筹协调、互动发展的城乡良性互动新格局。

考虑到上海城乡统筹发展的特殊背景——中心城区政府和郊区政府在政府职能和权利方面存在一定的差别、中心城区与郊区的产业空间梯度错位、中心城区与郊区的资源配置不同、中心城区与郊区的人口布局差异,课题组提出了四条统筹发展的路径及九个突破口。

一是通过突破市级政府的统筹力度、区级政府的行政权力以及建立市场机制,以以市场化机制为引擎,拉动城乡统筹发展动力、活力。二是通过突破新城建设、乡村产业集群,以城乡统筹规划为引导,建立城乡互动产业结构。三是通过突破生产要素与社会保障统筹,以城市反哺农村为关键点,优化配置城乡资源。四是通过突破公共服务体系与社会管理水平,以提高郊区生活质量为重点,缩小城乡公共服务和管理体制差距。

基于延续党中央关于“三农”政策、体现党中央“三农”问题的政策精神,有利于释放上海城乡统筹发展的能力,增强城乡协调发展的动力,有利于维护上海未来发展的稳定性,推动城乡经济的持续增长,课题组认为应重点从以下四个方面推进上海城乡统筹发展。

一是建立城乡统筹市场化机制,充分释放郊区发展空间。作为制度创新,对于上海来说是一种尝试,有助于激发城乡统筹的动力与活力;二是深化建设郊区新城,有效推进城乡统筹规划。为了延续十五、十一五发展规划,保持政策的延续性,推进城乡统筹发展;三是优化配置城乡资源,切实缩小城乡差距。硬件上缩小城乡之间的资源水平,是统筹发展物质保障;四是提高郊区社会管理水平,完善郊区公共服务体系,大力提升郊区生活质量。从软件上保障城乡统筹发展,体现了城乡统筹发展的实质。

五、具体统筹措施

确保城乡现行制度向目标模式平稳过渡,实现城乡关系协调,城乡统筹发展,必须认真贯彻“创新驱动,转型发展”,要“以城带乡”、“以乡促城”。

课题组认为,上海实现城乡统筹发展的措施包括:提升城乡要素整合功能,强化城乡要素资源统筹配置功能,以“国家现代农业示范区”和小城镇发展改革试点为载体,加快形成城乡一体化发展新格局;下降部分区级政府自主发展权、调整空间结构、优化郊区发展环境,公共服务均衡,形成中心城与郊区统筹协调、良性互动的格局;以经济一体化发展思路,大力发展都市农村产业集聚,促进郊区经济水平和综合实力的提高,切实提高郊区居民收入;统筹城乡社会发展,保证城乡人民享受同等社会福利与保障;加强人口疏导和管理,建立城市、农村、外来相互融合的人口一体化局,最终形成基础层面的差别化统筹。

(一)明确市、区级两级政府行政权力,充分释放不同层面统筹潜力

明确政府公共财政职能,统筹城乡公共物品供给体制,加快农村公共事业的发展。以区县政府为主承担农村义务教育,建立健全农民社会保障制度。鼓励农民自主的土地流转。

(二)深化郊区新城建设,推进城乡融合发展

进一步推进松江新城功能提升和南汇新城产业与城区融合发展,加快嘉定新城建设进度,全面启动南桥、青浦新城建设,深化金山新城规划调整修编工作。

继续深化小城镇发展改革试点,建设具有较强产业支撑和承载能力的新市镇。

推动全市重大产业项目、重大基础设施布局、优质社会事业资源向新城倾斜,抓紧建设连接新城与中心城的快速通道。

(三)培育都市农业产业集群,延伸和拓展农业产业链

加快推进“国家现代农业示范区”建设。加快土地规模化、集约化经营。完善“菜篮子”、“米袋子”等农产品直销体系,建立“农超对接”、城乡一体的营销网络,增强农民自己赚钱的能力,“造血”的功能。

推进农业向工业、服务业的渗透和融合。如在农田和超市之间,引入物流产业,即农产品物流、农产品加工业、农业生态观光、生物能源技术、创意经济等,以实现产业融合基础上的城乡融合。

(四)推进农村集体建设用地流转,显性化土地资产权益价值

在确保全市耕地总量动态平衡和建设占用耕地占补平衡的前提下, 充分发挥土地的宏观调控作用,优化资源和要素空间布局,实现节约和集约用地。

全面完成农村土地延包后续完善工作,开展土地承包经营权登记试点工作。

加快形成土地承包经营权市场流转机制。探索以承包经营权作价入股和农村宅基地和土地承包经营权作价入股等方式推进农村土地资本化,从而推进土地使用集约化和农业生产规模化发展,提高农民的财产性收入和经营性收入。

发挥农村承包地流转市场化要求价格机制的作用。通过承包地流转价格的调节作用实现流转市场供需平衡,优化土地资源配置。建立多位一体的利益保障机制确保农民合法合理收益分配。

(五)建立多元化投融资机制,解决统筹城乡发展资金瓶颈

构建多元化的金融组织体系,实现农村金融机构股权结构的多元化,以解决农业产业化发展中的资金需求和农村中小企业融资难以及中小城镇建设资金短缺等问题。

鼓励和引导乡镇企业以资本为纽带,与城市企业开展多层次、多领域的经济合作,与城市大企业组织跨行业、跨所有制企业集团,兼并、租赁、购买城市中小企业,或参与城市基础设施和社区性服务组织建设。

(六)构建城乡阶梯式社会保障体系,统筹社会保障制度

引导“镇保”、“综保”向“城保”过渡,缩小城乡社会保障的差距。以国民年金为底线,以基本平台为基础,辅以弹性的、多层次保障模式,构建城乡阶梯式社会保障体系,最终实现城乡社会保障的一体化。

释放农村的内在潜力。上海目前宅基地一家一栋,分散且占地较多。因此,可以采用宅基地置换的方式,即在配套设施比较齐全的地方造农民新村(有产权证,可上市交易),以宅基地换新村。

在全市郊区全面实施新型农村社会养老保险制度,并启动实施小城镇社会保险调整方案,进一步整合本市多类型的医疗保险制度,实现本市居民基本医疗保障制度全覆盖。

(七)建立多元主体参与的社会管理模式,完善郊区公共服务

完善政府购买基本公共服务机制,培育和扶持非营利性社会组织,健全公共财政对非营利性社会组织的资助和奖励机制,完善非营利性项目的招标机制和评估制度。

建立多元主体参与的公共文化服务管理模式。形成政府保障基本运行经费、社会专业机构负责管理运行、社区居民参与服务并监督的基层公共文化服务管理制度。建立和推行公共文化服务机构第三方评估制度。